Wie een lichte interesse heeft over hoe zijn gemeente bestuurd wordt, zal meteen opmerken dat in haast elke verkiezingsbelofte of bestuursakkoord de term ‘participatie’ opduikt. Het verbaast me dat het modewoord niet werd uitgeroepen tot het woord van het jaar. Is het woord niet meer modern? Is de term volledig uitgehold, of weten we gewoon niet wat het inhoudt?
E én ding is zeker: afhankelijk van de woonplaats, zal het een ander gevoel oproepen. Voornamelijk in de verstedelijkte regio’s vinden we enorm veel participatieve initiatieven terug. Dergelijke projecten zorgen ervoor dat onze lokale besturen een beleid kunnen ontwikkelen dat zich fundeert op de draagkracht van de burgers. Participatie resulteert niet alleen in kwalitatief mooie resultaten, daarnaast is het ook nog eens goedkoper. Omwille van de cognitieve mobiliteit van de burger, hebben we een resem aan ‘gratis’ expertise die we kunnen hanteren om diezelfde burger en zijn bredere omgeving gelukkig te stemmen. Het klinkt theoretisch gezien een erg mooi concept. Er is echter een donkere zijde aan participatie. Aangezien er steeds meer projecten vanuit een individu of een groepering ontstaan, wordt de legitimiteit van het instituut in vraag gesteld. Een burger kan zich gemakkelijk afvragen welke meerwaarde zijn lokaal bestuur nog heeft. De projecten van een gemeentebestuur zijn immers procedureel gebonden en impliceren een zekere traagheid en administratieve rompslomp. Indien een lokaal bestuur onvoldoende dergelijke participatieve ontwikkelingen in de gaten houdt, ondergraaft het haar moreel gezag.
‘Als drie huismannen al een windmolenpark kunnen oprichten, waarom zouden we ons dan beroepen op een gemeente?’
Een intrigerend voorbeeld om deze hypothese te staven, is de energiecoöperatie ‘BeauVent’ in Diksmuide. Drie huismannen verbouwden de eigen woonst en stoten meteen op hun grootste kost: energie. Daarnaast hechtten ze enorm veel waarde aan duurzaamheid. Ze concluderen na een kleinschalige studie dat windenergie de meest rendabele vorm van energie is voor hen. Thuis een kleine windmolen plaatsen bleek echter te duur en niet ecologisch, aangezien de productie van zo’n kleine turbine meer energie kost dan wat de molen ooit zou produceren. Ze konden op weinig medewerking van hun gemeentebestuur rekenen. Destijds (we spreken over tien jaar geleden) beschikten de ambtenaren over onvoldoende kennis en had men het ‘te druk’. De drie huismannen bleven zoeken naar hun opties binnen een juridisch, geografisch en technisch kader. Het resulteerde uiteindelijk in de opbouw van een windmolen in Niewkapelle. Verschillende burgers kunnen zich inschrijven in het project en zo delen ze de groene energie. Het is zowel een duurzame als effici ënte manier om de energiefactuur te delen. Ongeacht het feit dat de verwezenlijking van die mannen erg positief werd onthaald, rijst meteen de vraag naar de rol van een lokaal bestuur. Als drie huismannen al een windmolenpark kunnen oprichten, waarom zouden we ons dan beroepen op een gemeente. Het is inderdaad een extreem voorbeeld maar illustreert perfect het gevaar van participatie.
‘Een adviesraad, die de participatieve invloed van de burgers zou verhogen, werkt eigenlijk contraparticipatief.’
Het is duidelijk dat een gemeente moet zoeken naar een goede balans tussen een participatieve werking om draagkracht te cre ëren en een controlerende functie om het fenomeen niet te laten ontsporen. Met dit in het achterhoofd, komt er veelal spontaan een correlatie met de lokale adviesraden. Een gemeente is verplicht om vier adviesraden op te richten. Concreet gaat het over de gemeentelijke commissie ruimtelijke ordening, de sportraad, de cultuurraad en de jeugdraad. De oprichting van een adviesraad is een facultatieve bevoegdheid. Dit impliceert dat zij, naast deze vier bij wet bepaalde adviesraden, zoveel adviesraden mag oprichten die zij wenselijk acht. Daarnaast krijgt de lokale overheid enorm veel vrijheid inzake de werking van een adviesraad. Het is opvallend dat de wetgever een bijzondere meerwaarde toekent aan de betrokkenheid van de burger. Zo kunnen we in het decreet lokaal bestuur letterlijke het volgende lezen: ‘De gemeenteraad voert een beleid op het vlak van de betrokkenheid en de inspraak van de burgers of van de doelgroepen, met inbegrip van een regeling over het recht van de inwoners om voorstellen en vragen op de agenda van de gemeenteraad te zetten.’ Dit is een decreet van 2017 waar verrassend genoeg het woord ‘participatie’ niet in voorkomt. Men spreekt over ‘betrokkenheid’ en ‘inspraak’. Het zijn nu net de termen ‘inspraak’ en ‘betrokkenheid’ die ervoor zorgen dat een adviesraad contraparticipatief is. Inspraak in de gemeentelijke context gebeurt altijd via hetzelfde proces. Allereerst wordt een bepaald project op poten gesteld door het college van burgemeester en schepenen. In theorie gebeurt die eerste fase door de gemeenteraad. In de praktijk merken we dat, door het marginaliserende karakter van de gemeenteraad, die bevoegdheid als het ware is overgeheveld naar het college. In een tweede fase wordt aanspraak gemaakt op de administratie om het project te concretiseren. Wanneer het project haast volledig is uitgewerkt, wordt het voorgelegd aan een adviesraad. Binnen een korte termijn kan de raad haar ‘inspraak’ in de vorm van een advies leveren. Gevoelsmatig staat het buiten kijf dat zo’n adviesraad niet veel anders kan dan het project behartigen. De tweede term ‘betrokkenheid’ is dan weer zodanig vaag omschreven dat een gemeentebestuur het enorm ruim kan interpreteren. Het is mogelijk dat die term louter verwijst naar de openbaarheid van bestuur, wat zich helemaal onderaan de participatieladder bevindt.
The old boys network
Wanneer we kijken naar de samenstelling van zo’n adviesraad zijn het veelal dezelfde stereotype deelnemers die terugkeren, namelijk de blanke hoogopgeleide mannen. Een adviesraad dient een afspiegeling te zijn van de lokale realiteit maar is dat allesbehalve. Daarnaast situeert een adviesraad zich binnen een verkokerde besluitvorming. Veel gemeenten opteren immers om louter de verplichte adviesraden te implementeren. Het is namelijk zo dat sport, cultuur, jeugd en ruimtelijke ordening vier domeinen zijn die nauw met elkaar verbonden zijn. Zo heeft een goed sportbeleid allereerst voldoende infrastructurele capaciteit nodig. Ten tweede is het belangrijk dat er een ‘sportcultus’ heerst binnen de gemeentelijke grenzen opdat de lokale doelstellingen daadwerkelijk worden bereikt. Tenslotte is een aansluiting van de jeugd erg belangrijk. In realiteit merken we dat de sportraad een veredeld clubje voetbal- of fietssympathisanten is. Daarnaast is de opdeling van adviesraden erg vreemd. Daar bepaalde adviesraden zich richten op een specifieke functionaliteit (ruimtelijke ordening, sport en cultuur), richten anderen zich op een doelgroep (jeugd). De twee verschillende afbakeningen zorgen, naast de verkokering, voor de nodige bevoegdheidsverwarring. Hoe gaat een gemeente immers om met een jeugdraad die een basketbalveld wil, maar op verzet stuit van de sportraad?
Naar een gebiedsgerichte werking?
We merken dat het decreet lokaal bestuur een suggestie doet naar een andere participatieve werking. ‘Zo kan het college van burgemeester en schepenen, onder de voorwaarden die de gemeenteraad vaststelt, het beheer van budgetten voor de realisatie van bepaalde acties of projecten toevertrouwen aan wijkcomit és en burgerinitiatieven.’ Het decreet doet een aanzet tot een gebiedsgerichte participatieve werking. De gemeente kan een bepaald budget toekennen aan een wijk of groep opdat zijzelf hun noden kunnen inwilligen. Daarnaast zorgt die werking ervoor dat men veel bewuster omgaat met de eigen realisaties. Een wijkcomit é die investeert in een basketbalpleintje zal veel nauwer toezien op de netheid en de openbare orde dan wanneer dit wordt gerealiseerd door de gemeente. Een goed voorbeeld hiervan zijn de ‘budget games’ in Kortrijk. In dit project kregen kinderen een bepaald budget toegekend om te spenderen aan bepaalde prioritaire doelstellingen. De stad Kortrijk nam hierin een faciliterende rol, maar de uiteindelijke autonomie lag volledig bij de kinderen. In het begin van deze tekst had ik het over de balans tussen een participatieve werking om draagkracht te cre ëren en de controlerende functie van het lokale bestuur. Een wijk- of groepsgerichte werking lijkt beide elementen voldoende te balanceren.
Conclusie
Zo komen we meteen uit op de grote paradox binnen deze tekst. Een adviesraad, die de participatieve invloed van de burgers zou verhogen, werkt eigenlijk contraparticipatief. Een gemeente dient de nodige aandacht te vestigen op de verplichte adviesraden waardoor er weinig ruimte is voor andere projecten. Elke adviesraad kan immers aanspraak maken op begeleiding uit de administratie. Projecten van de niet-georganiseerde burgers kunnen daardoor minder rekenen op de benodigde expertise. Als we willen dat de legitimiteit van het lokale bestuur niet in vraag wordt gesteld, is het noodzakelijk dat we een omwenteling maken in onze wetgeving. Dit start met een correct kader te schetsen van participatie en daadwerkelijk elke burger te betrekken.